1  Тайлангийн хураангуй

Цэвэр  агаарын  сангийн  үүсгэн  байгуулагдсан  хууль  зүйн  үндэслэл,  удирдлага, бүтэц  зохион  байгуулалт,  санхүүгийн  үйл  ажиллагаа,  түүнд  тавигдах  хяналт,  бусад байгууллагатай  харилцах  хэлбэр  зэрэг  нөхцөл  байдлуудыг  судлаж,  тус  сангийн  эрх  зүйн орчинг тодорхойлоход энэхүү бүлгийн гол зорилго оршиж байгаа болно. 

Энэхүү  судалгааны  хүрээнд  Цэвэр  агаарын  сангийн  ерөнхий  ойлголтыг тодорхойлохдоо  одоо  хүчин  төгөлдөр  үйлчилж  буй  хууль,  тогтоомжийн  хүрээнд  хийгдсэн бөгөөд  эдгээр  хууль  тогтоомжоос  Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулж  буй тодорхой зүйл заалтуудыг түүвэрлэн,  нэгтгэж ойлгомжтой байдлаар томьёолсон юм. Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулж  буй  хүчин  төгөлдөр  хууль тогоомжууд  гэдэгт  Агаарын  тухай  хууль,  Засгийн  газрын  тусгай  сангийн  тухай  хууль, Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтын тухай хууль, Төрийн аудитын тухай хууль, болон тус сантай холбогдон гарсан дүрэм журмуудыг хамруулсан болно. 

Мөн  судалгаагаар  Цэвэр  агаарын  сангий  үйл  ажиллагааг  зохицуулж  буй  үндсэн дүрэм  журмууд  болох  Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах,  олон  талын оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  удирдах  зөвлөлийн  ажиллах  журам”,  “Цэвэр  агаарын сангий  дүрэм”,  “Цэвэр  агаарын  сангийн  бүрдүүлэх,  захиран  зарцуулах,  түүнд  хяналт тавих,  тайлагнах  журам”,  Цэвэр  агаарын  сангийн “Хөдөлмөрийн  дотоод  журам”  зэрэг дүрэм, журмуудад эрх зүйн судагаа хийсан болно. 

Судалгаагаар  дээрх  дүрэм,  журмууд  батлагдан  гарах  эрх  зүйн  үндэслэлийг  судалж дүгнэлт  өгсөн  бөгөөд  дүрэм  журмын  тодорхойгүй,  зөрчилтэй,  хууль  нийцээгүй,  заалт  тус
бүр  дээр  тайлбар  өгч,  гарц  болох  сөрөг  үр  дагаврыг  тодорхойлон  хэрхэн  засаж  болох талаар төсөл гүйцэтгэгчийн зүгээс судалгаанд оруулсан юм. 

Мөн  судалгаанд  хамрагдсан  дүрэм  журмуудад  нэмж  зохицуулах  шаардлагатай  гэж  үзсэн зүйлүүдийг санал болгон оруулсан.

Энэхүү судалгаа нь Цэвэр агаарын сангийн эрх зүйн зохицуулалтын суурь судалгаа бөгөөд  энэхүү  судалгаанд  үндэслэн  тус  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохиццуулж  буй  дүрэм журмыг боловсронгуй болгож ажил үргэлжлэн явах болно.

2  Цэвэр агаарын сангийн эрх зүйн зохицуулалт 

2.1  Цэвэр агаарын сан үүсгэн байгуулагдсан эрх зүйн үндэслэл

2010  оны 06  дугаар  сарын 24-ны  өдөр  батлагдсан  Агаарын  тухай  хуулийн 25 дугаар  зүйлд  Цэвэр  агаарын  сангийн  талаарх  зохицуулалт  орсон  бөгөөд  энэхүү  Агаарынтухай хуулийн заалтыг үндэслэн Засгийн газрын тусгай сангийн тухай хуульд2010 оны 06 дугаар  сарын24-ны  өдөр  нэмэлт  өөрчлөлт  оруулан  Засгийн  газрын  тусгай  сангийн  тухай хуулийн 5  дугаар  зүйлийн 5.4.29-д  Цэвэр  агаарын  санг  тусгай  сангийн  төрөлд  оруулан хуульчилсан юм. 

Улмаар 2010  оны 10  дугаар  сарын 20-ны  өдрийн 273  тоот  Засгийн  газрын тогтоолоор “Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын  оролцоог хангах орон тооны бус Удирдах зөвлөлийн ажиллах журам”-ыг баталсан байна. Ийнхүү  Цэвэр  агаарын  сан  нь  агаарыг  хамгаалах,  бохирдлоос  урьдчилан сэргийлэх,  агаар  бохирдуулах  бодисын  хаягдлыг  бууруулах  үйл  ажиллагаанд  иргэд,  аж ахуйн  нэгж,  байгууллагуудын  оролцоог  нэмэгдүүлэх,  санхүүгийн  эх  үүсвэрийг  бүрдүүлэх, энэ  чиглэлийн  үйл  ажиллагаанд  зориулан  уг  сангаас  санхүүжүүлсэн  хөрөнгийг  оновчтой, үр  ашигтай  зарцуулах  зорилготойгоор үүсгэн  байгуулагдах  эрх  зүйн  үндэслэл  бий  болсон байна. 

2.2  Цэвэр агаарын сангийн удирдлага бүтэц, зохион байгуулалт

2.2.1  Төсвийн ерөнхийлөн захирагч бөгөөд удирдах зөвлөлийн дарга

Агаарын  тухай  Монгол  Улсын  хуулиар  Цэвэр  агаар  сангийн  үйл  ажиллагааг  үндсэнд зохицуулдаг.  Түүнчлэн  холбогдох  бусад  хуулийн  хүрээнд  Цэвэр  агаар  сан  нь  УдирдахЗөвлөл (“Удирдах  Зөвлөл”)  бөгөөд  энэ  нь  цг  сангийн  үйл  ажиллагааг  нь  удирдлагаар хангадаг.  Тэрхүү  Удирдах  Зөвлөлийн  дарга  нь  Цэвэр  агаар  сангийн  үйл  ажиллагааг  нь үндсэнд  нь  удирдлагаар  хангахаас  гадна  Төсвийн  удирдлага  санхүүжилтийн  тухай хуулийн  дагуу  төсөв,  санхүүгийн  үйл  ажиллагааг  нь  удирдан  чиглүүлэх  эрх,  үүрэг  бүхий албан тушаалтан юм. 

2.2.1.1 Төсвийн ерөнхийлөн захирагч бөгөөд зөвлөлийн даргыг томилох: 

Цэвэр  агаарын  сангийн  Төсвийн  Ерөнхийлөн  захирагч бөгөөд  Цэвэр  агаарын сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын  оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  удирдах зөвлөлийн  дарга нь  Байгаль  орчин  аялал  жуучлалын  сайд  байхаар  шууд  тодорхойлон хуульчилсан байна. 

Иймээс Төсвийн Ерөнхийлөн захирагчийг томилох асуудал байхгүй бөгөөд Агаарын тухай  хуулийн 25  дугаар  зүйлийн 25.2.-д “Цэвэр  агаарын  сангийн  төсвийн  ерөнхийлөн захирагч  нь  байгаль  орчны  асуудал  эрхэлсэн  Засгийн  газрын  гишүүн  байна”  гэж хуульчилсан  тул  Байгаль  орчин  аялал  жуучлалын  сайд  уг  сангийн  төсвийн  ерөнхийлөн захирагч болж байгаа юм. 

Мөн Цэвэр агаарын сан нь үйл ажиллагааг зохицуулах олон талын оролцоог хангах орон  тооны  бус  Удирдах  зөвлөлтэй  бөгөөд  уг  удирдах  зөвлөлийн  даргыг  Засгийн  газрын 2010  оны 273  тоот  тогтоолоор  батлагдсан “Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг зохицуулах  олон  талын  оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  Удирдах  зөвлөлийн  ажиллах журам”-ын 2  дугаар  зүйлийн 2.2.  “Зөвлөлийн  дарга  нь  байгаль  орчны  асуудал  эрхлэсэн Засгийн  газрийн  гишүүн,  орлогч  дарга  нь  Сангийн  дэд  сайд,  нарийн  бичгийн  дарга  нь байгаль  орчны  асуудал  хариуцсан  төрийн  захиргааны  төв  байгууллагын  хүрээлэн  буй орчны  асуудал  хариуцсан  нэгжийн  дарга  байна.  Зөвлөлийн  даргын  эзгүйд  орлогч  дарга зөвлөлийг удирдана” гэж шууд заасан байх тул мөн Байгаль орчин аялал, жуучлалын сайд албан  тушаалаар  зөвлөлийн  дарга  болж  байна.  Иймээс  хууль  болон  журмаар  албан тушаалыг  шууд  тодорхойлон  заасан  байх  тул  Төсвийн  ерөнхийлөн  захирагч  бөгөөд удирдах зөвлөлийн даргыг томилох асуудал байхгүй байна. 

2.2.1.2 Төсвийн ерөнхийлөн захирагч бөгөөд зөвлөлийн даргыг чөлөөлөх: 

Төсвийн  ерөнхийлөн  захирагч  бөгөөд  зөвлөлийн  дарга  нь  хууль  болон  журамд албан  тушаалаар  шууд  заагдсан  тул  байгаль  орчны  асуудал  эрхэлсэн  Засгийн  газрын гишүүн  буюу  Байгаль  орчин  аялал,  жуучлалын  сайдыг  чөлөөлөх  асуудал  гарч  ирэх  юм. Монгол  улсын  Засгийн  газрын  тухай хуулийн23 дугаар зүйлийн23.1.1-д зааснаар Засгийн газрын  бүрэлдэхүүнийг  өөрчлөх,  гишүүнийг  томилж  чөлөөлөх  асуудлыг  Ерөнхий  сайд Ерөнхийлөгчтэй  зөвшилцсөний  үндсэн  дээр  саналаа  Улсын  Их  Хуралд  өргөн  мэдүүлдэг байна. 
Түүнээс  зөвхөн  Цэвэр  агаарын  сангийн  төсвийн  ерөнхийлөн  захирагч  болон зөвлөлийн  даргын  хувьд  чөлөөлөх  асуудлыг  тусгайлан  заасан  зохицуулалт  байхгүй бөгөөд ийм зохицуулалт байх үндэслэл байхгүй байгаа юм.

2.2.1.3 Төсвийн ерөнхийлөн захирагч бөгөөд зөвлөлийн даргын эрх зүйн зохицуулалт: 

Төсвийн  Ерөнхийлөн  захирагчийн  эрх  үүргийг  Төсвийн  байгууллагын  удирдлага санхүүжилтын  тухай  хуулиар  зохицуулдаг  бөгөөд  Удирдах  зөвлөлийн  даргын  эрх  үүргийг Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын  оролцоог  хангах  орон тооны  бус  Удирдах  зөвлөлийн  даргын  эрх  үүргийг  Засгийн  газрын 2010  оны 273  тоот тогтоолоор  батлагдсан “Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  Удирдах  зөвлөлийн  ажиллах  журам”-аар  тус  тус зохицуулж байна. 

2.2.1.4 Төсвийн Ерөнхийлөн захирагч болон зөвлөлийн даргын эрх, үүрэг: 

Төсвийн ерөнхийлөн захирагчийн хувьд: 

•  Эрхлэх  асуудлынхаа  хүрээнд  нийлүүлэх  бүтээгдэхүүн,  түүний  орлого санхүүжилтийн хэрэгцээгээ бодитой тодорхойлох. 
•  Дунд хугацааны төсвийн хүрээний  мэдэгдэл, төсвийн гүйцэтгэлийг хангуулах. 
•  Улсын Их Хурлын холбогдох Байнгын хороонд мэдээлэл өгөх. 
•  Дэвшүүлсэн  хэтийн  зорилтоо  хэрэгжүүлэхэд  төрийн  зохицуулалт  шаардлагатай бол холбогдох эрх бүхий байгууллагад санал оруулах. 
•  Эрхлэх  асуудлын  хүрээний  агентлаг,  төсвийн  бусад  байгууллагын  үйл ажиллагааны хэвийн нөхцөлийг хангах. 
•  Эрхлэх  асуудлын  хүрээний  төсвийн  байгууллагын  ерөнхий  менежертэй  үр  дүнгийн гэрээ байгуулах. 
•  Эрхлэх  асуудлын  хүрээний  төсвийн  байгууллагын  үйл  ажиллагааны  хэтийн төлөвлөгөөнд  тусгагдсан  бүтээгдэхүүний  нийлүүлэлт,  санхүүгийн  үр  дүнг  хянаж дүгнэх. Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын  оролцоог  хангах  орон тооны бус Удирдах зөвлөлийн  даргын хувьд: 
•  Орон тооны бус зөвлөлийн гишүүдийг Ерөнхий сайдад санал болгох. 
•  Цэвэр  агаарын  сангийн  гүйцэтгэх  захирлыг  Зөвлөлийн  санал  болгосноор  томилж чөлөөлөх. 
•  Гүйцэтгэх захиралтай үр дүнгийн гэрээ байгуулах зэрэг эрхтэй болно. 

Мөн дараах бусад эрхийг эдэлнэ:

•  Цэвэр агаарын сангийн дүрэм. 
•  Цэвэр  агаарын  санг  бүрдүүлэх,  захиран  зарцуулах,  түүнд  хяналт  тавих  тайлагнах журам. 
•  Цэвэр  агаарын  сангийн  стратеги  бүтэц  зохион  байгуулалтын  хөтөлбөр  зэрэг баримт бичгүүдийг баталсан байна. 

Эдгээр  эрхүүд  нь  ямар  нэгэн  хууль  журамд  тусгагдаагүй  хэдий  ч  одоогоор  дээрх баримт бичгүүдийг Байгаль орчин аялал жуучлалын сайд батлаад байгаа юм. 
 

2.2.1.5 Судалгааны товч дүгнэлт, санал

Байгаль  орчин  аялал,  жуучлалын  сайд  нь  Төсвийн  ерөнхийлөн  захирагч  бөгөөд зөвлөлийн дарга болж байна. 

Энэхүү  албан  тушаалууд  нь  хууль  зүйн  хувьд  тус  тусдаа  зохицуулагдах  хэм, хэмжээтэй  бөгөөд  эрх,  үүрэгтэй  юм.  Гэтэл  Байгаль  орчин,  аялал  жуучлалын  яамны  сайд нь “Цэвэр  агаарын  сангийн  дүрэм,  Цэвэр  агаарын  санг  бүрдүүлэх,  захиран  зарцуулах, түүнд  хяналт  тавих  тайлагнах  журам”,  Цэвэр  агаарын  сангийн  стратеги  бүтэц  зохион байгуулалтын  төлөвлөгөө  зэрэг  баримт  бичгүүдийг  баталж  байгаа  бөгөөд  эдгээр  баримт бичгүүдийг ямар эрх хэмжээний хүрээнд баталсан болох нь ойлгомжгүй байна. 

Уг  Байгаль  орчин  аялал,  жуучлалын  сайдын  тушаал  нь “Засгийн  газрын  тусгай сангийн  тухай  хууль”-ийн5  дугаар  зүйлийн 5.4.29,  Монгол  улсын  Засгийн  газрын  тухай хуулийн 24  дүгээр  зүйлийн 24.2,  “Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах, олон  талын  оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  удирдах  зөвлөлийн  журам”-ын 2  дугаар зүйлийн 2.7.  зэргийг  үндэслэл  болгожээ.  Эдгээр  үндэслэл  болгож  буй  хууль,  журамд “Цэвэр  агаарын  сангийн  дүрэм,  Цэвэр  агаарын  санг  бүрдүүлэх,  захиран  зарцуулах,  түүнд хяналт  тавих  тайлагнах  журам”  батлах  эрх  олгосон  талаар  ямар  нэгэн  зохицуулалт байхгүй. 

Иймээс  Цэвэр  агаарын  сангийн  дүрэм,  Цэвэр  агаарын  санг  бүрдүүлэх,  захиран зарцуулах,  түүнд  хяналт  тавих  тайлагнах  журам,  зэрэг  баримт  бичгийн  ямар  хууль,  ямар эрх бүхий этгээд батлах нөхцөл байдал нь ойлгомжгүй байна. 

Байгаль  орчин  аялал,  жуучлалын  сайд  нь“Цэвэр  агаарын  сангийн  хувьд  Төсвийн ерөнхийлөн  захирагч,  мөн  Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  Удирдах  зөвлөлийн  даргын  үүргийг  гүйцэтгэж  байгаа бөгөөд  ийнхүү  тухайн  албан  тушаал  бүр  нь  өөр  өөр  эрх  зүйн  зохицуулалтаар зохицуулагдаж  байна.  Цэвэр  агаарын  сангийн  үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  Удирдах  зөвлөлийн  даргын  эрх,  үүрэг  тодорхойгүй  байх бөгөөд  Цэвэр  агаарын  сангийн  удирдлагын  эрх  үүргийг  нэгтгэн  тодорхойлсон  нэг  баримт бичиг шаардлагатай гэж дүгнэж байна. 

Санал: 

1)  Цэвэр  агаарын  сангийн  дүрмийг  батлах  эрх  бүхий  этгээдийг  тодорхой  болгох шаардлагатай  байна.  Цэвэр  агаарын  сангийн  удирдлага  нь  Цэвэр  агаарын  сангийн үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын  оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  Удирдах зөвлөл  байх  бөгөөд  тус  сангийн  дүрэм,  болон  Цэвэр  агаарын  санг  бүрдүүлэх, захиран зарцуулах, түүнд хяналт тавих тайлагнах журмыг тус зөвлөлөөр батлуулах эрхийг  тодорхойлж  өгөх  нь  тохиромжтой  гэж  үзэж  байна.  Учир  нь  тус  зөвлөлийн дарга  нь  дангаараа  Цэвэр  агаарын  сангийн  дүрмийг  батлаж  байгаа  нөхцөл  байдал одоо бий болоод байна. 
2)  Байгаль  орчин  аялал,  жуучлалын  сайд  нь  Цэвэр  агаарын  санг  удирдах  эрх  үүргийг тодорхойлсон нэгдсэн баримт бичиг шаардлагатай байгаа болно. 

2.2.2  Удирдах зөвлөл

2.2.2.1 Удирдах зөвлөлийн гишүүдийг томилох, чөлөөлөх: 

Засгийн  газрын2010  оны273  тоот  тогтоолоор  батлагдсан“Цэвэр  агаарын  сангийн үйл  ажиллагааг  зохицуулах  олон  талын  оролцоог  хангах  орон  тооны  бус  Удирдах зөвлөлийн  ажиллах  журам”-ын2  дугаар  зүйлийн2.2. “Зөвлөлийн  дарга  нь  байгаль  орчны асуудал  эрхлэсэн  Засгийн  газрийн  гишүүн,  орлогч  дарга  нь  Сангийн  дэд  сайд,  нарийн бичгийн  дарга  нь  байгаль  орчны  асуудал  хариуцсан  төрийн  захиргааны  төв  байгууллагын хүрээлэн  буй  орчны  асуудал  хариуцсан  нэгжийн  дарга  байна.  Зөвлөлийн  даргын  эзгүйд орлогч  дарга  зөвлөлийг  удирдана”  гэж  заасны  дагуу  Зөвлөлийн  дарга  болон  орлогч  дарга нь албан тушаалаар шууд удирдах зөвлөлийн бүрэлдэхүүнд багтаж байна. 

Зөвлөл  нь  нийт9 гишүүнтэй байх бөгөөд  бусад гишүүдийг  зөвлөлийн  даргын санал болгосноор Ерөнхий сайд томилж чөлөөлөхөөр зохицуулсан байдаг. Дээр  дурьдсан  зөвлөлийн  дарга  болон  орлогч  даргаас  бусад  зөвлөлийн  гишүүдэд тавигдах  шаардлага  болон  албан  тушаалыг  тодорхой  зааж  зохицуулаагүй  тул  Зөвлөлийн дарга өөрийн эрхийн хүрээнд ямар ч этгээдийг санал болгох боломжтой байгаа юм.  Мөн  чөлөөлөх  асуудлыг  Зөвлөлийн  дарга  Ерөнхий  сайдад  санал  болгох  бөгөөд ямар  үндэслэлээр  чөлөөлөх,  чөлөөлөх  журам  зэргийг  зохицуулаагүй  тул  мөн  Зөвлөлийн дарга өөрийн үзэмжээр чөлөөлөх саналыг Ерөнхий сайдад оруулах боломжтой.